国家、工程与治理 · 文章于 2026 年 3 月 20 日发表于 LinkedIn

新的「圣恩格拉西亚工程」：国家工程与纸面的幻觉

为什么大型公共工程一拖再拖：当政治家变成技术人员、技术人员变成政治家时，没有人对物理负责

Gaspar do Amaral · 2026年3月20日

译自葡萄牙语原文。本译本发布于2026年10月30日。

文章原始插图，附葡萄牙文和英文文字：«As novas obras de Santa Engrácia — a engenharia de Estado e o paradoxo das grandes infraestruturas»（新的圣恩格拉西亚工程——国家工程与大型基础设施的悖论），«Gaspar do Amaral»。左侧是一团飞舞的纸张，标有 «Decreto-lei»（法令）、«Reporte TdC»（审计法院报告）和 «Obra Santa Engrácia (relatório)»，还有一把法槌和一座开裂的高架桥；右侧是一名手持圆规和图纸的工程师，面前是高速列车、机场航站楼、输电塔和光伏板，周围是方程式以及「Physics」「STEM data」「Parametric Law」等字样。© Aprecisa.com

在葡萄牙，「政治家变成技术人员，技术人员变成政治家」这一经验观察，准确描述了国家运转其中的官僚反乌托邦。当公共讨论聚焦于里斯本新机场数十年的延误、铁路现代化的停滞或电力系统的长期赤字时，批评的矛头不应指向所谓葡萄牙工程界能力不足。真正的问题，是试图让自然与物理定律屈从于政治日程的便利，所付出的财务和时间代价。

要理解国家大型基础设施中的问责真空，就必须分析各领域边界的模糊，以及国家把工程排除在技术决策领导之外所付出的代价 [1]。

责任的稀释与领域的混淆

当政治或行政决策者面对一项大型基础设施的技术复杂性时，其出于机构自保的反应不是对项目进行实质性验证，而是把物理变量政治化。

这一机制用来掩盖技术上的不自信。通过把物理政治化，决策者把问题拖到自己熟悉的领域：修辞、研究委员会和法律条款。结果是一场完美的官僚风暴：工程师无法承担最终责任，因为行政结构阻挡了技术；而决策者也不承担政治责任，因为他害怕签署批准一项受其不掌握的物理规律支配的基础设施。

悖论的国家尺度

铁路、新机场和电力系统，是我们「行政巴别塔」的国家纪念碑，是新的 Obras de Santa Engrácia（「圣恩格拉西亚工程」在葡萄牙是「永远完不了的工程」的代名词，源自里斯本一座耗时近三个世纪才完工的教堂）。但在这些新的圣恩格拉西亚工程中，僵局并非源于工程上无法解决的疑问，而是源于试图在党派全会上辩论土力学、动摩擦和热力学，而不是把它们当作不容商量的数学极限。

几十年来，人们一直试图强迫自然与地理去迁就政治的便利。正如本文附录所详述——并由审计法院（TdC）一次次审计所确凿证明——技术领导与政治决策的分离造成了超过 50 年的工期延误和数十亿欧元量级的财务亏空 [2][3][4]。

文献证据：审计法院的诊断

政府规划的系统性失败并非理论假设，而是已经开出发票的现实。审计法院的报告构成了文献证据，证明国家之所以失败，是因为用政治修辞取代了工程领导：

公共工程与机场：TdC 证明，「出现显著的财务超支（介于 25% 至 295% 之间）和工期延误（介于 1.4 至 4.6 年之间）是普遍做法」[2]。所指出的原因是：在政治日程的逼迫下，仅凭「初步研究」就推进工程招标，而工程方面尚未完成最终的结构计算。
铁路：对 Ferrovia 2020 计划的审计证实，「初始规划和调整后的预测（……）与实际执行相比显得不切实际」[3]。这种不切实际源于在办公室里制定目标，忽视了地质时间和现场土木工程在物质层面的缓慢。
电力系统：立法者试图人为压低电价，并补贴数以百万计的租金（CMEC），忽视了热力学的真实物理成本。法令规定的成本与生产的物理现实之间的差距，造成了历史性的电价赤字 [4]。

通往解决之道：决策三角与参数法

纠正这一航向，要求恢复属于物理（物质现实）的东西与属于国家（行政决策）的东西之间不可让渡的边界。要使治理恢复效能，必须采用参数法：工程定律不是建议或管理选项，而是先于并限制任何政治辩论的、具有约束力且不容商量的参数。

解决之道要求建立「决策的安全感」，并通过一条由不同而互补的权威组成的链条来落实：

1. 工程师：技术权威（公理）

掌管物质真相。其职责是交付无可辩驳的现实——项目的数学、物理和几何。工程师体现技术权威，界定「可能」的物理边界。没有他的参数验证，程序甚至不应在法律上启动。

2. 决策者（公务员）：职能权威（桥梁）

作为国家延续性的保障，职业公务员掌握职能权威。是他把技术参数转化为行政上的可行性。他在工程师的技术要求与政治权力的战略视野之间充当天平的支点，确保执行不会为了管理上的便利而偏离物理现实。

3. 政治决策者：层级权威（主权）

掌握层级权威和选择的正当性。其职责不是讨论土力学或热力学，而是就时机和战略优先次序作出决定，接收已被「装甲保护」的技术方案。通过尊重技术权威，政治家获得在不担心物理失败的情况下作决定所需的安全感，并对战略上的「是」或「否」主动负责。

4. 法律人：规范建筑师（纸之盾）

法律人担任「现实的官方书记」。其权威严格限于规范与形式：他把技术现实和政治决定转化为法律规范，打造保护公共利益和相关各方的「纸之盾」。

注：法律人无权在技术界定上取代工程师，也无权在战略选择上取代政治家。「笔在手中」并不赋予他改变物理参数的权利；他的职责是确保法律服务于现实，而不是强迫现实塞进盲目的官僚解释之中。

决策团队结构概要

工程师：说明是什么（物理）。
政治决策者：说明做什么（战略）。
公务员：说明如何执行（运作）。
法律人：说明如何加固（形式）。

这种分工防止「逻辑停摆」的出现，因为它阻止任何一方试图撤销其他各方的职权，确保国家作为一个高可靠性的综合系统运行。

参考文献与依据

把技术重新引入治理的必要性，得到全球工程与管理领域最杰出头脑的支持。「逻辑停摆」这一诊断建立在以下学术和机构证据之上：

[1] Bent Flyvbjerg (2023). How Big Things Get Done. 这位牛津的全球大型项目专家以全球数据表明，大型基础设施之所以长期失败，是由于「政治乐观偏差」。政治催促规划，在工程尚未弄清物理现实之前就把工程推向现场（「think slow, act fast」）。前期缺乏严谨是超支的主要原因。
[2] Tribunal de Contas (2009). Relatório n.º 17/2009 - Auditoria Temática à Gestão de Empreendimentos de Obras Públicas（公共工程项目管理专题审计）。查看文件（PDF）
[3] Tribunal de Contas (2025). Relatório n.º 11/2025 - Auditoria à execução do Programa Ferrovia 2020（Ferrovia 2020 计划执行情况审计）。查看文件（PDF）
[4] Tribunal de Contas (2015). Relatório n.º 14/2015 - Auditoria aos Custos de Interesse Económico Geral e Sistema Elétrico Nacional（一般经济利益成本与国家电力系统审计）。（另请参阅关于国家总账的年度意见。）
[5] Mariana Mazzucato (2013). The Entrepreneurial State（《创新型政府》）. 这位伦敦大学学院的经济学家认为，现代国家因技术知识的流失而丧失了执行能力。一个强大的国家需要把科学和工程素养留在「内部」，才能治理技术风险。
[6] Takahiro Fujimoto（藤本隆宏）(1999). The Evolution of a Manufacturing System at Toyota. 对「造物」（Monozukuri）概念的探讨。管理必须「具备技术见识」。决策者不能只在纸上管理流程，而必须深刻理解其所监管事物的物理本质（「现场」，Gemba）。
[7] Lee Kuan Yew（李光耀）(2000). From Third World to First: The Singapore Story. 讲述了亚洲基于技术官僚治理的基础设施成功经验：规划由工程（STEM）标准主导，使政治便利服从于物质现实。
[8] Tribunal de Contas (2023). Relatório n.º 6/2023 - Auditoria de Seguimento aos Empreendimentos de Obras Públicas（公共工程项目跟踪审计）。查看文件（PDF）

附录：官僚体制的解剖

作者绘制的图，附葡萄牙文和英文文字：«Segurança para decidir — a tríade da decisão e o resgate da verticalidade técnica»（决策的安全感——决策三角与技术垂直性的恢复），«Gaspar do Amaral»。在一座尚未完工的厂房里，标有 «Decreto-lei» 和 «Reporte TdC» 的纸张漫天飞舞，一卷写着 «Manifesto da Lusofonia»（葡语世界宣言）的卷轴，与一名手持图纸和圆规的工程师形成对比，他面前是高架桥上的列车、机场、输电塔和挖掘机；一块牌子上写着 «O impasse de Santa Engrácia — burocrática perfeita»（圣恩格拉西亚的僵局——完美的官僚体制）；「Physics」「STEM data」「Parametric Law」等字样漂浮在方程之间。© Aprecisa.com

附录 A：机场（纸面幻觉的 57 年）

时间线：里斯本新机场项目于 1969 年正式启动。五十多年间，机场选址在政治上于 Rio Frio、Ota、Alcochete 和 Montijo 之间摇摆。到 2026 年，Alcochete 选址已经确定，但第一条跑道仍计划在下一个十年。这个国家花了近 60 年在议会里辩论土力学，而不是把它应用在地面上。
TdC 的证据：审计法院在其第 17/2009 号报告 [2]（及其第 6/2023 号报告 [8] 的跟踪审计）中，剖析了国家如何在没有经过验证的地形几何的情况下，依据纸面批准预算。结论是：由于依据有缺陷的「初步研究」进行招标，成本（最高达 295%）和工期普遍超支。

附录 B：铁路（不切实际的规划）

时间线：高速铁路主导了 1990 年代和 2000 年代的讨论。已签署的合同于 2011 年被取消，证明纸面总要屈服于财务数学。2016 年为常规铁路网推出的雄心勃勃的 Ferrovia 2020 计划，陷入长期延误，官僚程序压倒了铺轨作业。
TdC 的证据：在第 11/2025 号报告 [3] 所载的审计中，TdC 证实「Ferrovia 2020 计划的初始规划和调整后的预测与实际执行相比显得不切实际」。目标是在办公室里制定的，忽视了地质时间和现场的技术复杂性。

附录 C：国家电力系统（立法对抗热力学）

时间线：能源成本的政治化在 2000 年代定型。政治一方面「以法令」为消费者电价设定上限，另一方面为发电方提供租金保障，无视真实的热力学和基础设施成本，最终造成历史性的「电价赤字」。
TdC 的证据：通过第 14/2015 号报告 [4]（以及历年关于国家总账的意见），TdC 审视了转嫁的成本如何因政治决定（如 CMEC 和 CIEG）而加重——这些决定使所付成本与真实物理成本脱钩。当国家试图以行政手段驾驭能源现实时，数学把账单递给了整个国家。

关于作者

Gaspar do Amaral 是毕业于里斯本高等技术学院（Instituto Superior Técnico）的电气与计算机工程师，祖籍吉马良斯——葡萄牙民族的摇篮——现居东帝汶帝力，那里约 40% 的人口不满 20 岁。他的经历在军旅中锤炼而成，从受训新兵一路晋升至通信兵中校，并持续担任技术领导；他是葡萄牙电气工程师协会（EEP）会员，专注于以技术前沿推动其国际代表性。他是「葡语世界的决策安全感」的倡导者，构想一种原生于葡萄牙语的「真实生成式智能」架构，以恢复和保存葡萄牙语知识。他致力于「把需要的人与懂行的人连接起来」的使命，主张技术证据优先于官僚的不透明。

作者绘制的图，附葡萄牙文和英文文字：«A engenharia de Estado e a ilusão do papel — o paradoxo da ferrovia, do aeroporto e da energia»（国家工程与纸面的幻觉——铁路、机场与能源的悖论），«Gaspar do Amaral»。构图与封面相同：左侧是标有 «Decreto-lei» 和 «Reporte TdC» 的纸张、一把法槌和一座开裂的高架桥；右侧是一名手持圆规和图纸的工程师，面前是列车、机场航站楼、输电塔和光伏板，周围是方程式以及「Physics」「STEM data」「Parametric Law」等字样。© Aprecisa.com

方法说明

本页是什么。作者于 2026 年 3 月 20 日在 LinkedIn 发表文章的中文译本；完整的葡萄牙文版本见本网站。文章不含作者自行计算；文中数字（25% 至 295% 以及 1.4 至 4.6 年的超支、1969、2011、2016、约 40% 的人口不满 20 岁）均取自原文，审计法院的引文译自葡萄牙文。

改变的是形式，而非内容。原文没有为参考 [4] 提供链接，此处也未添加。已删除 LinkedIn 添加到作者关于「逻辑停摆」帖子的链接中的跟踪参数。TdC 是葡萄牙审计法院；CMEC（维持合同平衡成本）和 CIEG（一般经济利益成本）是葡萄牙电力系统中的费用。

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引用格式: Gaspar do Amaral (2026). As Novas Obras de Santa Engrácia: A Engenharia de Estado e a Ilusão do Papel. Zenodo. https://doi.org/10.5281/zenodo.23814343 · Zenodo 永久存档.